|
Тюменская область была образована 14 августа 1944 г. на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР, который считается действующим.
В состав области вошли города: Тюмень, Ишим и Тобольск, национальные округа (с 1977 г. автономные) - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, районы - Абатский, Аромашевский, Байкаловский, Вагайский, Велижанский, Голышмановский, Дубровинский, Ишимский, Казанский, Маслянский, Нижнетавдинский, Юргинский, Ялуторовский и Ярковский (выделенные из состава Омской области), а также Армизонский, Бердюжский, Исетский, Упоровский районы (ранее входившие в состав Курганской области).
Образование Тюменской области завершило 20-летний период непрерывных изменений административно-территориальных границ в этой части Западной Сибири, которые были обусловлены в первую очередь политическими мотивами и не всегда отвечали потребностям хозяйственной и культурной жизни территории как исторически сложившегося единого региона России.
Сразу же после опубликования Указа об образовании Тюменской области началось формирование областных органов власти и управления: областного Совета депутатов трудящихся (впоследствии - Советы народных депутатов) и его исполнительного комитета. Полномочия этих органов носили сугубо формальный (юридический) характер в связи с жестким вертикальным подчинением центру и руководящей ролью КПСС.
Организация управления территориальными частями Тюменской области вплоть до 90-х годов была типичной для других областей (краев) России. В соответствии с российским республиканским законодательством отношения Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами практически не отличались от ее отношений с городами и районами области. Согласно Закону от 20 ноября 1980 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР" органы государственной власти области обладали правом:
- отменять решения органов власти автономного округа;
- включать планы экономического и социального развития округа составной частью в соответствующие планы развития области;
- рассматривать и утверждать бюджет автономного округа как составную часть областного бюджета.
На основании вышесказанного можно сделать вывод, что рассмотренный период развития взаимоотношений между областью и автономными округами характеризуется прежде всего подчинением органов власти автономных округов органам власти области, частью которой автономные округа являлись.
Взаимоотношения области и округов, входящих в ее состав, обострились в декабре 1990 г. с принятием поправки в Конституцию РСФСР, предоставившей автономным округам возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав РСФСР через край, область или непосредственно.
Следует сказать, что на территории России существует несколько регионов, где на одной территории находятся несколько субъектов с одинаковыми полномочиями.
В Тюменской области автономные округа, входящие в состав Тюменской области, имеют очень богатую сырьевую базу. Практически все месторождения нефти находятся на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, а месторождения газа - на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. Данный факт вполне объясняет желание органов государственной власти автономных округов наравне с экономической самостоятельностью пересмотреть и свой правовой статус, нацеленный на решение ряда вопросов самостоятельно и независимо.
Процесс реформирования федеративного устройства России в 90-е годы прошлого столетия на территории Тюменской области повлек принятие ряда нормативных правовых актов органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Так, Тюменский областной Совет народных депутатов принял Положение от 14 ноября 1990 г. "О статусе Тюменской области", в котором закрепил следующие нормы:
- область является целостным образованием;
- объекты собственности разграничиваются на областные, объекты автономных округов, городов и районов;
- автономные округа обладают правами и обязанностями, предоставленными им Конституцией и законами РСФСР, самостоятельно решают все вопросы на своей территории и до изменения их статуса республиканским или союзным законодательством являются субъектами Тюменской области.
Одновременно Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий окружные Советы рассмотрели вопрос о статусе округов.
Так, 16 октября 1990 г. Ямало-Ненецкий окружной Совет народных депутатов вынес решение об образовании Ямало-Ненецкой Республики в составе РСФСР и принял декларацию о суверенитете национально-государственного образования, обосновав это тем, что существующий статус округа не позволяет решить все наболевшие проблемы. Однако данное решение не соответствовало ст. ст. 72 и 73 действовавшей в то время Конституции РСФСР 1978 г., согласно которой вопросы образования автономных республик и других административно-территориальных единиц являлись прерогативой высших органов власти и управления РСФСР.
Совет народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа принял более сдержанное решение, заявив о необходимости наделения автономного округа статусом и полномочиями равноправного субъекта Федерации, подчеркнув при этом, что на сегодняшний день статус округа не является достаточной политической, экономической и правовой гарантией автономии и прав проживающих в нем граждан.
Как следствие, в декабре 1990 г. на расширенном заседании Совета Министров РСФСР республиканские органы власти соглашаются с предложениями автономных округов о формировании для них самостоятельных бюджетов на 1991 г. Результатом данного решения стало принятие Закона РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", в соответствии с которым автономным округам было предоставлено право самостоятельно решать вопрос о вхождении в Российскую Федерацию непосредственно или находиться в составе края (области). Автономные округа получили право разработать проект собственного именного закона и представить его в Верховный Совет РСФСР на утверждение.
Одновременно в автономных округах формируется большинство территориальных структур федеральных органов власти (прокуратура, арбитражный суд, таможенное управление, налоговые органы и т.д.), функционирующих независимо от аналогичных подразделений, расположенных в областном центре.
Как следствие подобных действий со стороны автономных округов в ноябре 1991 г. президиум областного Совета народных депутатов предпринимает еще одну тщетную попытку взять под контроль развитие территориальных отношений в Тюменской области. Однако его обращение к Президенту РСФСР с просьбой о передаче главе администрации области права назначения (по согласованию с главами администраций автономных округов) глав администраций городов и районов, расположенных на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, было оставлено без внимания федеральными органами власти. Очевидно, потому, что в этом предложении "фактически речь шла о создании единой системы исполнительной власти в области".
Напротив, автономные округа на идею о создании единой системы исполнительной власти области отреагировали моментально. В каждом автономном округе принимается решение считать обращение президиума областного Совета народных депутатов к Президенту РСФСР незаконным и не имеющим юридической силы на территории автономного округа. Одновременно в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах прошли самостоятельные назначения глав исполнительной власти городов и районов.
Таким образом, анализ действий органов власти области и автономных округов в указанный период времени, направленных на получение права осуществления ими ряда федеральных полномочий, указывает на то, что начиная с 1990 г. автономные округа взяли четкий курс на самостоятельность и признание их статуса как равноправных составных частей Федерации.
В то же время деятельность областных органов власти была направлена на сохранение единства. Причем, как показал анализ действий органов власти области и округов в рассматриваемый период времени, речь не шла об ограничении прав округов, которые расширялись путем односторонних действий окружных органов власти и зачастую в ущерб правовому статусу области, обеспечивающему сохранение определенного сложившегося социально-экономического баланса в регионе, развитие хозяйственных, культурных, национальных связей населения, проживающего в области. Тем более что подобная ситуация породила серьезные разногласия между органами государственной власти области и округов, которые вылились в конфликт, затянувшийся на долгие годы, что, естественно, было серьезной встряской и для жителей региона.
Первые шаги урегулирования имеющихся разногласий между органами государственной власти Тюменской области и автономных округов были предприняты в декабре 1991 г., когда было подписано Соглашение "О разграничении полномочий областного, окружных, городских, районных Советов народных депутатов Тюменской области в сфере экономических отношений". Основной целью подписания данного нормативного правового акта, регулирующего трехсторонние отношения территорий, была идея о разграничении полномочий между областными и окружными органами государственной власти. Требовалось разработать механизм реализации совместных полномочий, особенно в сфере недропользования и собственности.
В 1991 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации "О развитии Тюменской области", который претворил в жизнь комплексную программу развития Тюменской области.
По мнению первого главы администрации Тюменской области Ю.К. Шафраника, "Указ впервые озвучил такие принципиальнейшие позиции, как платность пользования недрами, прав на создание региональных комитетов по недрам...". Федеральным законом "О недрах", внесенным Тюменским областным Советом народных депутатов и принятым Верховным Советом РСФСР в феврале 1992 г., была закреплена плата за недра для регионов, богатых полезными ископаемыми, составлявшая до двух третей доходной части бюджета юга Тюменской области.
С принятием Федерального закона "О недрах", предусмотревшего, что субъект, на территории которого добываются природные ресурсы, имеет право на получение налогов на добычу полезных ископаемых в свой бюджет, взаимоотношения между областью и автономными округами снова обострились.
Тюменская область и входящие в ее состав Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа раздельно, в качестве равноправных субъектов Российской Федерации, 31 марта 1992 г. подписали Федеративный договор, который закрепил разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации. Договор, включенный составной частью в Конституцию Российской Федерации 1978 г., на конституционном уровне закрепил качественно иной государственно-правовой статус области и автономных округов, повысив его от административно-территориальной единицы до уровня равноправного субъекта Федерации. Федеративный договор наделил область и автономные округа следующими правами:
- участвовать в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (п. 2 ст. I);
- иметь гарантированное представительство в федеральных представительных органах государственной власти Российской Федерации (п. 3 ст. I);
- осуществлять собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты, не противоречащие федеральному законодательству. При этом уточнялось, что автономные округа наделяются правом самостоятельного законодательного регулирования вопросов, отнесенных к их компетенции, в соответствии с основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, а также договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа (п. 2 ст. II);
- быть самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами Федерации (п. 2 ст. III). Координация международных и внешнеэкономических связей автономных округов согласно Договору возлагалась не на органы государственной власти соответствующего края или области, а непосредственно на федеральные органы.
Положения Федеративного договора радикально обновили Раздел III о национально-государственном устройстве Конституции РСФСР от 1978 г., будучи инкорпорированы Законом РФ от 21 апреля 1992 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР". В соответствии с внесенными изменениями автономные округа из административно-территориальных единиц превращались в полноценные субъекты РФ.
Тем не менее, несмотря на непоследовательность и противоречивость положений Федеративного договора, ряд авторов утверждают, что в связи с его вступлением в действие федеративные отношения были распространены на всю территорию России: как на бывшие автономные республики и автономные образования, так и на бывшие административные территориальные единицы - края, области, города федерального значения.
В таких условиях трехстороннее Соглашение 1991 г. "О разграничении полномочий областного, окружных, городских, районных Советов народных депутатов Тюменской области в сфере экономических отношений", не устраивавшее на тот момент ни одну из сторон, потеряло свою актуальность и 8 мая 1992 г. было денонсировано органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа.
В городе Салехарде 1 июля 1992 г. состоялось совместное заседание трех малых Советов области и округов по вопросу внесения изменений и дополнений в действующее Соглашение. Новый проект Соглашения на этом заседании не обсуждался. С аналогичным названием Соглашение было принято только в октябре 1992 г..
В процессе обсуждения Соглашения "О разграничении полномочий между Тюменскими областными, Ханты-Мансийскими и Ямало-Ненецкими окружными органами представительной и исполнительной власти в сфере экономических отношений" у сторон возникли разногласия по п. 3.7, относящему к совместной компетенции осуществления полномочий в сфере правового регулирования и научно-аналитического обеспечения недропользования. Завершая долгие споры, округа и область договорились, что к их совместной компетенции относится осуществление полномочий в сфере регулирования отношений недропользования в соответствии с Законом РФ "О недрах", а также договорились осуществлять меры по формированию рыночных отношений, социальной защите населения, повышению и выравниванию уровня социально-экономического развития территории. Соглашение было ратифицировано только 11 июня 1993 г., спустя восемь месяцев после подписания.
В Соглашении также устанавливался порядок принятия решений по вопросам совместной компетенции, предусматривающий, в частности:
- достижение согласия каждой стороны;
- разрешение разногласий между сторонами с помощью создаваемой органами власти согласительной комиссии;
- внесение изменений и дополнений в Соглашение только по согласованию сторон или в случае изменения законодательства;
- наличие у каждой стороны права выхода из Соглашения при условии предварительного уведомления других сторон и обязательного урегулирования споров и расчетов по совместным общеобластным программам.
По мнению ряда авторов, на вопрос о сущности "нахождения" автономного округа в составе области (края), а также о соотношении их статусов был дан ответ в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации". Исходя из него, вхождение автономного округа в край или область, равно как и выход из них, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. Нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.
Тем не менее Конституционный Суд в 1993 г. так и не ответил на следующие принципиальные вопросы: как соотносятся между собой территории области и округов; как соотносятся законы и иные нормативно-правовые акты этих субъектов федерации; как соотносятся между собой полномочия органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации на территории автономных округов; каков принцип их формирования?
Отметим, что в октябре 1993 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации, которым утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Этими актами предписывалось провести выборы в представительные органы государственной власти края, областей, в состав которых входят автономные округа, на всей территории края, области, включая территорию автономных округов, что послужило правовой основой избрания в 1994 г. депутатов Тюменской областной Думы. Данный факт свидетельствует о тенденции со стороны федеральных органов государственной власти сохранить единую Тюменскую область.
Еще в период подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 г. центральные власти приступили к разработке проекта Конституции Российской Федерации. Пункт 4 ст. 78 проекта Конституции 1993 г. первоначально был изложен в следующей редакции: "Автономный округ может входить в республику, край, область. Правовой статус автономного округа определяется федеральным законом, принимаемым по представлению соответствующего автономного округа, и другими федеральными законами". Однако в окончательную редакцию Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., установившей равноправие всех субъектов Федерации (в том числе автономных округов), такая формулировка не вошла. Автономные образования были признаны субъектами Российской Федерации, вошедшими в состав края, области, которые позднее в научной и учебной литературе стали именоваться сложнопостроенными субъектами Федерации.
Считаем, что, прежде чем приступить к рассмотрению второго этапа эволюционного развития конституционно-правовых отношений области и входящих в ее состав автономных округов, который начался сразу после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и продолжается до настоящего времени, необходимо определиться с понятием сложнопостроенного субъекта Федерации.
По мнению В.И. Ульянова, сложноустроенный субъект Федерации - это "государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами и муниципальными образованиями другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации, что порождает между ними особую государственно-правовую связь, основывающуюся на признании территории и населения входящего субъекта Федерации частью территории и населения сложноустроенного субъекта Федерации, наличии взаимных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативного правового регулирования отношений между ними".
Изучение и анализ взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов до принятия Конституции 1993 г. позволяет утверждать, что в рассмотренный период становления и развития их отношений очень четко прослеживалась тенденция к сохранению единства, целостности Тюменской области со стороны областных и федеральных органов власти, несмотря на односторонние действия окружных органов власти, направленные на распад области. Поэтому, несмотря на то что Федеративный договор наделил автономные округа статусом полноценных субъектов Российской Федерации, они по-прежнему оставались частью области (края).
Таким образом, подписание Федеративного договора окончательно определило специфический характер конституционно-правового статуса сложнопостроенного субъекта Федерации - Тюменской области, в состав которого вошли два других равноправных субъекта Российской Федерации - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
Однако в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации установлено: "Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области".
Таким образом, Конституция Российской Федерации, закрепив равноправие всех субъектов Российской Федерации, одновременно определила, что автономные округа входят в состав края или области. Вначале данное положение было воспроизведено в Уставе Тюменской области, а затем в Уставах Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, что обусловило крупномасштабное обсуждение проблемы взаимоотношений между областью и входящими в ее состав автономными округами среди законодателей, журналистов, представителей науки и других слоев населения. Местные политики получили возможность для взаимоисключающих толкований данной проблемы.
Устав Тюменской области был принят в марте 1995 г. Он стал, по сути, базой дальнейшего развития всего законодательства области. Основная трудность при подготовке и принятии Устава Тюменской области заключалась в том, чтобы, не нарушив конституционных прав автономных округов, сохранить территориальную целостность области.
В разработке и принятии данного законодательного акта впервые принимали участие представители органов государственной власти автономных округов. До этого отношения между областью и округами регулировались исключительно соглашениями. Осознавая важность нормативного регулирования отношений трех равноправных субъектов Федерации, представители органов государственной власти области и автономных округов достигли согласия о необходимости закрепления в своих уставах глав, содержащих положения о взаимоотношениях области и автономных округов.
Вхождение одного равноправного субъекта Федерации в состав другого расценивается большинством исследователей данной проблемы как правовой нонсенс.
Другие авторы считают, что редакция ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации с позиций содержания и юридической техники далека от совершенства. Однако "эта редакция есть результат компромисса между представителями краев, областей, в состав которых входят автономные округа, и этих автономных округов в Конституционном совещании, оформленном Согласительным протоколом".
Таким образом, в результате принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. перед органами государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов возникла серьезная задача по преодолению имеющихся в Конституции Российской Федерации разночтений между принципом равенства всех субъектов Федерации и разностатусностью области и автономных округов, входящих в ее состав.
Как отмечает профессор Г.Н. Чеботарев: "При сохранении территориальной целостности Тюменской области появляется сложная проблема согласования и размежевания деятельности областных и окружных органов государственной власти по реализации норм Конституции Российской Федерации, Федеративного договора о совместных с федеральными органами предметах ведения, а также самостоятельного осуществления полномочий власти на территории автономных округов и остальной части территории области".
Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации предусматривает два способа регулирования отношений края, области с входящими в их состав автономными округами: первый - через специальный федеральный закон, второй - через заключение договоров между органами власти указанных субъектов Российской Федерации.
Позиция федеральных органов государственной власти крайне важна в разрешении проблемы взаимоотношений края или области и автономных округов, входящих в их состав, поскольку согласно Конституции Российской Федерации (п. "б" ст. 71) в ведении Российской Федерации находятся федеральное устройство и территория Российской Федерации.
Понимая необходимость более четкого законодательного регулирования отношений между областными и окружными органами власти, в целях реализации положений ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации Тюменская областная Дума в мае 1995 г. вышла в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с законодательной инициативой по проекту федерального закона "Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе".
По замыслу разработчиков, закон должен был регулировать отношения, связанные с особенностями статуса автономных округов, которые согласно Конституции являются самостоятельными и равноправными субъектами Российской Федерации и одновременно входят в состав других субъектов Федерации - областей и края, а также устранить существующие пробелы в законодательном регулировании отношений этих субъектов, конкретизировать их государственно-правовой статус.
Федеральный закон "Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе" по своему содержанию был направлен прежде всего на сохранение и развитие исторически сложившихся взаимоотношений края, области с автономными округами, входящими в их состав, в интересах всего населения края, области, автономных округов с учетом положений Конституции Российской Федерации, а также предполагал формирование стабильных и гарантируемых федеральным законодательством и федеральными органами государственной власти отношений края, области и автономных округов в их составе. Посредством данного законопроекта планировалось установить такие правовые основы отношений в сложнопостроенных субъектах Федерации, которые бы обеспечивали территориальное, экономическое и правовое единство, способствовали укреплению принципов федерализма на территории края или области с входящими в их состав автономными округами.
Проект федерального конституционного закона "О поправках к статьям 73, 76 Конституции Российской Федерации", подготовленный Тюменской областной Думой 31 октября 1995 г., предусматривал:
1) дополнение ст. 73 Конституции новой частью: "2. В крае, области с находящимися в их составе автономными округами полномочия по предметам совместного ведения, предусмотренным статьей 72 Конституции Российской Федерации, осуществляются органами государственной власти края, области и входящего в их состав автономного округа совместно";
2) дополнение ст. 76 Конституции новой частью: "7. Законы и иные нормативные правовые акты автономных округов, входящих в состав краев, областей, не могут противоречить законам краев, областей, принятым по предметам ведения, предусмотренным статьей 72 Конституции Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом или договором между органами государственной власти края, области и органами государственной власти соответствующего автономного округа. В случае противоречия между законом края, области и иным актом, изданным автономным округом, входящим в состав края, области, действует закон края, области".
По мнению ряда экспертов, принятие указанных поправок позволило бы разрешить противоречия в рамках сложносоставных субъектов Российской Федерации. Однако в связи с отсутствием федерального конституционного закона "О порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ" данный законопроект не был рассмотрен.
Анализируя Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г. N 73 "Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности Устава Тюменской области", можно сделать следующие выводы:
- вхождение автономного округа в край, область предполагает особую государственно-правовую связь между ними;
- есть обязанность обоих субъектов Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;
- предполагается определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа.
|