|
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 июня 1994 г. N 29
О ПРОЕКТЕ ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ОБ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ,
ВХОДЯЩЕМ В АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ГРАНИЦЫ
КРАЯ (ОБЛАСТИ)"
Рассмотрев проект Закона Российской Федерации "Об автономном округе, входящем в административно-территориальные границы края (области)", поступивший из Государственной Думы Российской Федерации, а также заслушав информацию заместителя главы администрации области Конева Ю.М. и председателя постоянной комиссии по вопросам законодательной деятельности областной Думы Каюмова А.Х., областная Дума постановила:
1. Отклонить проект Закона Российской Федерации "Об автономном округе, входящем в административно-территориальные границы края (области)", представленный Государственной Думой Российской Федерации (заключение прилагается), поскольку его содержание не отвечает решению проблем, существующих между краями (областями) и входящими в их состав автономными округами.
2. Направить заключение по проекту Федерального закона "Об автономном округе, входящем в административно-территориальные границы края (области)" в адрес Государственной Думы и Совета Федерации.
3. Поручить председателю Думы Тюменской области Барышникову Н.П. представлять областную Думу при доработке и обсуждении проекта Закона Российской Федерации "Об отношениях края (области) и автономного округа, находящегося на их территории" в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Председатель областной Думы
Н.П.БАРЫШНИКОВ
Приложение
к постановлению областной Думы
от 16.06.94 N 29
Представленный проект Закона совершенно не отвечает целям разработки подобного рода нормативного акта, которые диктуются реалиями сложившейся правовой, экономической, социально-политической ситуации на территории краев, областей, в состав которых входят автономные округа.
Проект не решает задачи, обозначенные в названии, поскольку не регулирует всего спектра отношений краев (областей) и входящих в них округов. И по названию, и по целям законодательства (ст. 1), и по кругу охваченных вопросов - это достаточно узкий документ.
Иными словами, не представляется пригодной сама концепция проекта, поскольку проблема отношений, действительно требующая урегулирования, проектом не снимается. В случае принятия Закона в таком виде неизбежно встает вопрос о необходимости иных (специальных либо адресных) законов, дополняющих его. Отсюда вопрос о целесообразности такого Закона.
Разработка такого Закона будет иметь смысл, если он будет преследовать целью формирование в интересах всего населения области, края прочной и непротиворечивой законодательной базы, регламентирующей основной пласт взаимоотношений края (области) и автономного округа, в особенности тех из них, которые относятся к числу спорных или даже остро конфликтных и которые достаточно сложно или невозможно урегулировать в договорном порядке. К сожалению, представленный проект очень далек от такой цели.
Прежде всего вызывает возражение само название проекта. Конституция Российской Федерации говорит не об округах, входящих в границы (только) области или края, а об округах, входящих в состав края (области). Это гораздо шире, и уже само по себе предопределяет иной, более широкий и основательный подход к решению проблем их взаимоотношений.
И в целом такая интерпретация (подход - "округ в административных границах края, области") - сохраняется (ст. 1). Представляется, что, наоборот, подобный закон должен исходить из факта целостности краев, областей, закрепленной в Конституции.
Достаточно узкой и частной является цель проекта - "установление основ отношений для реализации конституционных полномочий". Вряд ли целесообразно только для этого принимать закон. Важно, чтобы он был направлен на сохранение территориальной целостности краев, областей и входящих в них округов, на сохранение единого экономического, социально-культурного и правового пространства в интересах всего населения края, области.
Непонятно, почему и зачем проект ограничивает сферы действия Закона (ст. 2). Во-первых, почему только данные сферы? Вполне возможны и реально существуют иные сферы отношений. Во-вторых, несмотря на то, что проект достаточно пространный и объемный, в нем не прописан либо прописан не в полной мере детально и конкретно ряд вопросов: о территории края (области) и автономного округа, о порядке выхода округа из состава края (области), о взаимоотношении с федеральными органами и органами местного самоуправления, о разграничении компетенции, о разграничении государственной собственности, о разграничении полномочий по недропользованию и использованию природных ресурсов.
Представляется, что Закон должен раскрыть содержание конституционной дефиниции "автономный округ, входящий в состав края или области". Для этого необходимо определить понятия "территория области", "территория автономного округа" и их соотношение друг с другом. Следует законодательно определиться с особенностями формирования и полномочиями органов представительной и исполнительной власти области и края, имея в виду, что они получают полномочия от всего населения области, края, включая автономный округ. В законе важно определить сферы совместных полномочий области, края и автономного округа и механизм их реализации, попытаться найти развязки сложных проблем природопользования и недропользования, включая распределение платежей между бюджетами в интересах всего населения области, края и т.д.
Непонятны смысл и назначение главы 2 "Конституционные основы отношений...". Во-первых, это предмет Конституции. Во-вторых, в главе либо повторяются положения Конституции, либо излагаются неконституционные положения, либо фиксируются изменяющие смысл Конституции формулировки.
Вызывают сомнения принципы отношений краев, областей и округов (ст. 4). Например, "целостности Российской Федерации" (?), "учета особенностей правового регулирования в автономных округах" (каких? в чем?).
Многие статьи сформулированы так, как если бы речь шла о законопроекте о самостоятельности и независимости округа, а не о его взаимоотношениях с краем, областью.
В главе 3 из всего спектра экономических отношений области, края и автономного округа в проекте упомянуты лишь два: возможность принятия совместных программ и проектов, а также образования совместной (может быть, общей долевой?) собственности. В остальном же проект либо воспроизводит положения действующего законодательства, либо содержит прямые ссылки на него, не отражая тем самым имеющуюся специфику отношений области, края и автономного округа, которые длительное время представляли собой, да и сейчас фактически представляют единый экономический комплекс.
Глава 4 почему-то посвящена договорным отношениям органов государственной власти округов и краев, областей. С этой точки зрения предмет главы представляется предметно суженным. С другой стороны, фактически он оказался более широким, размытым, поскольку охватывает отношения и с федеральными органами, и с органами местного самоуправления.
Проект закона мало нормативен, изобилует пространными декларациями и даже общими рассуждениями, более уместными в тезисах выступлений на семинарах, конференциях и т.д. (ст. 12, 13, 17 и др.).
Ряд положений проекта противоречит действующему законодательству и нарушает конституционные правомочия Федерации и субъектов Федерации: право законодательной инициативы (ст. 12 проекта), право создания территориальных федеральных органов государственной власти (ст. 15 проекта).
Вывод: Представленный проект направлен не на урегулирование, гармонизирование отношений области, края и автономного округа в интересах всего населения области, края, а на дальнейшее правовое обеспечение полной самостоятельности автономных округов и, в конечном счете, законодательно оформленное разделение областей, краев и входящих в их состав автономных округов.
В целом проект требует пересмотрения с точки зрения концепции, подходов, структуры, содержания, а также тщательного юридического, стилистического и грамматического редактирования.
Полагаем целесообразным вернуться к первоначальному проекту Закона "Об отношениях краев, областей и входящих в их состав автономных округов", разработанному Миннацем Российской Федерации на совместном заседании руководителей законодательной и исполнительной власти краев, областей и входящих в их состав округов.
Председатель Тюменской Глава администрации
областной Думы Тюменской области
Н.П.БАРЫШНИКОВ Л.Ю.РОКЕЦКИЙ
|